Giudizio amministrativo: tratti di un’evoluzione giuridica

Redazione Controcampus 4 Aprile 2019

Il giudizio amministrativo, da statuizione sull’atto a decisione sul rapporto giuridico sottostante e sulla spettanza del bene della vita: tratti di un’evoluzione.

La giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito.

Per quanto concerne la giurisdizione di legittimità l’ambito applicativo della stessa ha subito un enorme cambiamento dovuto alle numerose riforme che hanno abbracciato il Diritto Amministrativo.

Non solo il processo amministrativo, integralmente riordinato dal Governo su delega del Parlamento (D. L. vo 2 luglio 2010, n. 140 c.p.a.).  Ma anche l’azione amministrativa. Si è data sempre più rilevanza alla sostanza sulla forma. Il rapporto tra P.A. e cittadino non è più di tipo verticale ma orizzontale. Infatti, si è cercato e si cerca di creare una sorta di dialogo tra questi due soggetti.

Il legislatore ha imposto tale confronto, tra le opposte parti. Già a livello procedimentale con l’obiettivo principale di deflazionare il contenzioso. Contenzioso che spesso ha condotto a vere e proprie dispute giurisprudenziali tra Corte di Cassazione e Consiglio di Stato sull’individuazione dell’autorità competente per la definizione delle controversie tra P.A. e privati.

La legge abolitrice del contenzioso n. 2248 del 1865 all. E sostiene che tutte le materie nelle quali si faccia questione di diritto civile o politico. Comunque vi possa essere interessata la P.A., devono essere demandate all’autorità giurisdizionale ordinaria. La carta Costituzionale all’art. 103 dispone che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa abbiano giurisdizione per la tutela, nei confronti della pubblica amministrazione, degli interessi legittimi.

Il giudizio amministrativo, da statuizione sull’atto a decisione sul rapporto giuridico sottostante

La nozione d’interesse legittimo ha subito numerose modifiche. Inizialmente veniva inteso come interesse strumentale al corretto esercizio dell’azione amministrativa. E solo attraverso il legittimo esercizio del potere amministrativo il singolo poteva ottenere direttamente dei vantaggi nella propria sfera giuridica.

In seguito si è affermata la nozione di diritto soggettivo affievolito corrispondente all’interesse legittimo oppositivo. Ma, in realtà, l’interesse legittimo persiste con il diritto soggettivo.

La nozione attuale e prevalente discende dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione che ha individuato nell’interesse legittimo pretensivo l’interesse al perseguimento, mediante l’esercizio del potere pubblico da parte della P.A., di un bene della vita oggetto del provvedimento amministrativo.

L’interesse legittimo è, invece, oppositivo quando il bene della vita già rientra nella sfera giuridica del titolare che ha interesse a mantenerlo. Il costituente ha previsto anche per l’interesse legittimo che tutti possano agire in giudizio per la tutela dello stesso. L’interesse legittimo è effettivamente tutelato nella misura in cui ogni forma di azione e relativa pronuncia possa essere esperita dinanzi al g.o..

Primo passo verso la tutela piena si è avuto con la sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni Unite che ha evidenziato l’impossibilità di prevedere un giudizio senza la tutela risarcitoria.

Inizialmente il giudice competente in merito al risarcimento del danno, derivante da un provvedimento amministrativo, coincideva con l’autorità giudiziaria ordinaria. Trattandosi di diritto soggettivo al risarcimento e visto il riparto di giurisdizione basato sulla situazione giuridica soggettiva oggetto del giudizio era inevitabile il ricorso al giudice ordinario.

Cosa cambia dopo la sentenza 500 e la riforma legislativa 205/2000

Oggi dopo la sentenza n. 500, la riforma legislativa del 2000 n. 205 e le modifiche conseguenti a tale riforma, è stata pacificamente ammessa la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo. Si è così evitata l’illegittimità costituzionale dovuta alla contrarietà col principio di eguaglianza tra titolari di un diritto soggettivo e titolari di un interesse legittimo.

Prima del ‘99 già il d.lgs. n. 80 del 1998 aveva previsto, nelle materie di urbanistica ed edilizia, la possibilità di ottenere, dinanzi al g.a.  il risarcimento del danno. Derivante da un atto, provvedimento e comportamento della P.A.

L’art. 35 che prevedeva tale ipotesi è stato dichiarato incostituzionale con sentenza n. 204/04 nella parte in cui comprendeva tra l’attività amministrativa oggetto di giudizio anche il comportamento della P.A. Invece, la parte che prevedeva e prevede il risarcimento del danno non è stata dichiarata incostituzionale perché materia che peccava di genericità. La corte Costituzionale ha, infatti, osservato che il risarcimento del danno non equivale ad una materia oggetto di giurisdizione esclusiva, ma ad una ulteriore forma di tutela della situazione giuridica soggettiva, oggetto del giudizio.

Il discrimine tra g.o. e g.a., individuato dal c.d. petitum sostanziale oggi ha subito un’ulteriore modifica dopo la pronuncia della Corte Cost. n. 196/2006 recepita dal legislatore del 2010 nel nuovo codice del processo amministrativo. Anche i comportamenti, se riconducibili, pure mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere sono oggetto di un processo amministrativo. Allora il discrimensta nell’esercizio o meno di un pubblico potere.

Il riparto di giurisdizione, anche se vestito da pubblico potere resta incentrato tra tutela di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo

In particolari materie nelle quali non risulta facile distinguere le due situazioni giuridiche ove la P.A. agisca esercitando pubblici poteri il legislatore ha individuato come previsto dalla Costituzione la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Oltre all’ammissione dell’azione di condanna al risarcimento del danno il giudizio amministrativo comprende l’azione di mero accertamento anche se non esplicitamente indicata nel processo amministrativo. Vi è ad esempio un’ipotesi di azione conseguente ad una pronuncia di mero accertamento nei casi di nullità del provvedimento amministrativo. Il giudice amministrativo non si limita ad annullare l’oggetto del giudizio ma affinché la tutela giurisdizionale degli interessi legittimi risulti satisfattiva il legislatore ha ampliato i poteri del giudice amministrativo consentendogli di condannare la pubblica amministrazione ad un facere e in casi specifici addirittura di sostituirsi alla pubblica amministrazione. L’esempio classico di giurisdizione di merito è rappresentato dal giudizio di ottemperanza.

Ma le novità che hanno portato a concludere per il passaggio dal giudizio sull’atto al giudizio sul rapporto hanno coinvolto lo stesso giudizio di legittimità.

Se la statuizione sul rapporto è inevitabile per la giurisdizione di merito per quella di legittimità non è altrettanto. Numerosi sono gli istituti che evidenziano la centralità del rapporto, l’importanza dello stesso per la definizione di qualsiasi controversia. Il giudice amministrativo si avvicina sempre più al giudice ordinario nel ventaglio di poteri a propria disposizione.

Tra le riforme di ampliamento dei poteri istruttori rientra la possibilità di disporre di consulente tecnico. Tali novità legislative costituiscono lo strumentario necessario per conoscere il rapporto tra la pubblica amministrazione ed il privato nella sua interezza e poter stabilire con neutralità se al singolo spetti il bene giuridico negatogli della pubblica amministrazione. Anche il rito del silenzio vede il giudice amministrativo sostituirsi alla pubblica amministrazione nella verifica della fondatezza della pretesa. E ancor di più l’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990evidenzia l’intrusione dell’autorità giurisdizionale nell’attività amministrativa.

Anche nell’ipotesi di danno da ritardo il giudice verifica la spettanza del bene della vita a meno che non si appoggi la tesi di chi ammette il risarcimento del danno da ritardo.

Il giudice condanna la PA inerte al pagamento del danno

In tale ultima ipotesi il giudice amministrativo condanna la pubblica amministrazione inerte al pagamento del danno che il privato ha subito non per il ritardo del godimento del bene della vita del quale è riconosciuto legittimo destinatario ma per il semplice ritardo nella definizione del procedimento.

Per un primo orientamento si ammette il risarcimento di tale danno perché si tutela un interesse legittimo di carattere strumentale invece per una seconda tesi è configurabile un vero e proprio diritto soggettivo alla celerità dei tempi amministrativi.

Sostenere un diritto soggettivo avente tale contenuto risulta eccessivo; la natura strumentale dell’interesse legittimo è ormai superata dalla nozione sostanziale per cui è plausibile appoggiare la tesi del risarcimento del danno nell’ipotesi in cui il giudice entrando nel merito della questione verifichi la fondatezza della pretesa fatta valere dal singolo.

In tutte queste ipotesi di giudizio sul rapporto resta sempre alto il rischio di conflitto di attribuzione dovuto all’invasione del giudice amministrativo nella sfera di competenza attribuita alla pubblica amministrazione.

Tale rischio viene evitato attraverso un’interpretazione costituzionalmente orientata o comunque restrittiva di tutte le ipotesi in cui il giudice amministrativo possa giudicare della fondatezza della pretesa.

Avv Luigi Lupone sul Giudizio amministrativo

Avv Luigi Lupone

Nei giudizi che non siano estesi al merito da una specifica normativa l’interprete ha evidenziato che tale potere va limitato ai casi in cui l’attività della pubblica amministrazione non sia discrezionale ma vincolata.

Solo in tal modo verrà allontanato il conflitto di attribuzioni, solo in tal modo il giudice amministrativo non andrà a sostituirsi alla pubblica amministrazione soprattutto nelle ipotesi non precedute già da una determinazione amministrativa ma caratterizzate da un comportamento della pubblica amministrazione attivo o inerte che sia.

Avvocato – Luigi Lupone

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La StoriaControcampus è un periodico d’informazione universitaria, tra i primi per diffusione.Ha la sua sede principale a Salerno e molte altri sedi presso i principali atenei italiani.Una rivista con la denominazione Controcampus, fondata dal ventitreenne Mario Di Stasi nel 2001, fu pubblicata per la prima volta nel Ottobre 2001 con un numero 0. Il giornale nei primi anni di attività non riuscì a mantenere una costanza di pubblicazione. Nel 2002, raggiunta una minima possibilità economica, venne registrato al Tribunale di Salerno. Nel Settembre del 2004 ne seguì la registrazione ed integrazione della testata www.controcampus.it. Dalle origini al 2004Controcampus nacque nel Settembre del 2001 quando Mario Di Stasi, allora studente della facoltà di giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Salerno, decise di fondare una rivista che offrisse la possibilità a tutti coloro che vivevano il campus campano di poter raccontare la loro vita universitaria, e ad altrettanta popolazione universitaria di conoscere notizie che li riguardassero.Il primo numero venne diffuso all’interno della sola Università di Salerno, nei corridoi, nelle aule e nei dipartimenti. Per il lancio vennero scelti i tre giorni nei quali si tenevano le elezioni universitarie per il rinnovo degli organi di rappresentanza studentesca. In quei giorni il fermento e la partecipazione alla vita universitaria era enorme, e l’idea fu proprio quella di arrivare ad un numero elevatissimo di persone. Controcampus riuscì a terminare le copie date in stampa nel giro di pochissime ore.Era un mensile. La foliazione era di 6 pagine, in due colori, stampate in 5.000 copie e ristampa di altre 5.000 copie (primo numero). Come sede del giornale fu scelto un luogo strategico, un posto che potesse essere d’aiuto a cercare fonti quanto più attendibili e giovani interessati alla scrittura ed all’ informazione universitaria. La prima redazione aveva sede presso il corridoio della facoltà di giurisprudenza, in un locale adibito in precedenza a magazzino ed allora in disuso. La redazione era quindi raccolta in un unico ambiente ed era composta da un gruppo di ragazzi, di studenti (oltre al direttore) interessati all’idea di avere uno spazio e la possibilità di informare ed essere informati. Le principali figure erano, oltre a Mario Di Stasi:Giovanni Acconciagioco, studente della facoltà di scienze della comunicazione Mario Ferrazzano, studente della facoltà di Lettere e FilosofiaIl giornale veniva fatto stampare da una tipografia esterna nei pressi della stessa università di Salerno.Nei giorni successivi alla prima distribuzione, molte furono le persone che si avvicinarono al nuovo progetto universitario, chi per cercarne una copia, chi per poter partecipare attivamente. Stava per nascere un nuovo fenomeno mai conosciuto prima, Controcampus, “il periodico d’informazione universitaria”. “L’università gratis, quello che si può dire e quello che altrimenti non si sarebbe detto”, erano questi i primi slogan con cui si presentava il periodico, quasi a farne intendere e precisare la sua intenzione di università libera e senza privilegi, informazione a 360° senza censure.Il giornale, nei primi numeri, era composto da una copertina che raccoglieva le immagini (foto) più rappresentative del mese, un sommario e, a seguire, Campus Voci, la pagina del direttore. La quarta pagina ospitava l’intervista al corpo docente e o amministrativo (il primo numero aveva l’intervista al rettore uscente G. Donsi e al rettore in carica R. Pasquino). Nelle pagine successive era possibile leggere la cronaca universitaria. A seguire uno spazio dedicato all’arte (poesia e fumettistica). I caratteri erano stampati in corpo 10.Nel Marzo del 2002 avvenne un primo essenziale cambiamento: venne creato un vero e proprio staff di lavoro, il direttore si affianca a nuove figure: un caporedattore (Donatella Masiello) una segreteria di redazione (Enrico Stolfi), redattori fissi (Antonella Pacella, Mario Bove). Il periodico cambia l’impaginato e acquista il suo colore editoriale che lo accompagnerà per tutto il percorso: il blu. Viene creata una nuova testata che vede la dicitura Controcampus per esteso e per riflesso (specchiato), a voler significare che l’informazione che appare è quella che si riflette, quello che, se non fatto sapere da Controcampus, mai si sarebbe saputo (effetto specchiato della testata). La rivista viene stampa in una tipografia diversa dalla precedente, la redazione non aveva una tipografia propria, ma veniva impaginata (un nuovo e più accattivante impaginato) da grafici interni alla redazione. Aumentarono le pagine (24 pagine poi 28 poi 32) e alcune di queste per la prima volta vengono dedicate alla pubblicità. Viene aperta una nuova sede, questa volta di due stanze.Nel Maggio 2002 la tiratura cominciò a salire, fu l’anno in cui Mario Di Stasi ed il suo staff decisero di portare il giornale in edicola ad un prezzo simbolico di € 0,50.Il periodico era cosi diventato la voce ufficiale del campus salernitano, i temi erano sempre più scottanti e di attualità. Numero dopo numero l’obbiettivo era diventato non più e soltanto quello di informare della cronaca universitaria, ma anche quello di rompere tabù. Nel puntuale editoriale del direttore si poteva ascoltare la denuncia, la critica, la voce di migliaia di giovani, in un periodo storico che cominciava a portare allo scoperto i risultati di una cattiva gestione politica e amministrativa del Paese e mostrava i primi segni di una poi calzante crisi economica, sociale ed ideologica, dove i giovani venivano sempre più messi da parte. Disabilità, corruzione, baronato, droga, sessualità: sono questi alcuni dei temi che il periodico affronta.Nel 2003 il comune di Salerno viene colto da un improvviso “terremoto” politico a causa della questione sul registro delle unioni civili, “terremoto” che addirittura provoca le dimissioni dell’assessore Piero Cardalesi, favorevole ad una battaglia di civiltà (cit. corriere). Nello stesso periodo Controcampus manda in stampa, all’insaputa dell’accaduto, un numero con all’interno un’ inchiesta sulla omosessualità intitolata “dirselo senza paura” che vede in copertina due ragazze lesbiche. Il fatto giunge subito all’attenzione del caporedattore G. Boyano del corriere del mezzogiorno. È cosi che Controcampus entra nell’attenzione dei media, prima locali e poi nazionali.Nel 2003 Mario Di Stasi avverte nell’aria segnali di cambiamento sia della società che rispetto al periodico Controcampus. Pensa allora di investire ulteriormente sul progetto, in redazione erano presenti nuove figure: Ernesto Natella, Laura Muro, Emilio C. Bertelli, Antonio Palmieri. Il periodico aumenta le pagine, (44 pagine e poi 60 pagine), è stampato interamente a colori, la testata è disegnata più piccola e posizionata al lato sinistro della prima pagina. La redazione si trasferisce in una nuova sede, presso la palazzina E.di.su del campus di Salerno, questa volta per concessione dell’allora presidente dell’E.di.su, la Professoressa Caterina Miraglia che crede in Controcampus. Nello stesso anno Controcampus per la prima volta entra nel mondo del Web e a farne da padrino è Antonio Palmieri, allora studente della facoltà di Economia, giovane brillante negli studi e nelle sue capacità web. Crea un portale su piattaforma CMS realizzato in asp.È la nascita di www.controcampus.it e l’inizio di un percorso più grande. Controcampus è conosciuto in tutti gli atenei italiani, grazie al rapporto e collaborazione che si instaura con gli uffici stampa di ogni ateneo, grazie alla distribuzione del cartaceo ed alla nuova iniziativa manageriale di aprire sedi - redazioni in tutta Italia.Nel 2004 Mario Di Stasi, Antonio Palmieri, Emilio C. Bertelli e altri redattori del periodico controcampus vengono eletti rappresentanti di facoltà. Questo non permette di sporcare l’indirizzo e linea editoriale di Controcampus, che resta libera da condizionamenti di partito, ma offre la possibilità di poter accedere a finanziamenti provenienti dalla stessa Università degli Studi di Salerno che, insieme alla pubblicità, permettono di aumentare gli investimenti del gruppo editoriale. Ciò nonostante Controcampus rispetto alla concorrenza doveva contare solamente sulle proprie forze.La forza del giornale stava nella fiducia che i lettori avevano ormai riposto nel periodico. I redattori di Controcampus diventarono 15, le redazioni nelle varie università italiane aumentavano. Tutto questo faceva si che il periodico si consolidasse, diventando punto di riferimento informativo non soltanto più dei soli studenti ma anche di docenti, personale e politici, interessati a conoscere l’informazione universitaria. Gli stessi organi dell’istruzione quali Miur e Crui intrecciavano rapporti di collaborazione con il periodico. Dal 2005 al 2009A partire dal 2005 Controcampus e www.controcampus.it ospitano delle rubriche fisse. Le principali sono:Università, la rubrica dedicata alle notizie istituzionali Uni Nord, Uni Centro e Uni Sud, rubriche dedicate alla cronaca universitariaCominciano inoltre a prender piede informazioni di taglio più leggero come il gossip che anche nel contesto universitario interessa. La redazione di Controcampus intuisce che il gossip può permettergli di aumentare il numero di lettori e fedeli e nasce cosi da controcampus anche una iniziativa che sarà poi riproposta ogni anno, Elogio alla Bellezza, un concorso di bellezza che vede protagonisti studenti, docenti e personale amministrativo.Dal 2006 al 2009 la rivista si consolida ma la difficoltà di mantenete una tiratura nazionale si fa sentire anche per forza della crisi economia che investe il settore della carta stampata. Dal 2009 ad oggiNel maggio del 2009 Mario Di Stasi, nel tentativo di voler superare qualsiasi rischio di chiusura del periodico e colto dall’interesse sempre maggiore dell’informazione sul web (web 2.0 ecc), decide di portare l’intero periodico sul web, abbandonando la produzione in stampa. Nasce un nuovo portale: www.controcampus.it su piattaforma francese Spip. Questo se da un lato presenta la forza di poter interessare e raggiungere un vastissimo pubblico (le indicizzazioni lo dimostrano), dall’altro lato presenta subito delle debolezze dovute alla cattiva programmazione dello stesso portale.Nel 2012 www.controcampus.it si rinnova totalmente, Mario Di Stasi porta con se un nuovo staff: Pasqualina Scalea (Caporedattore), Dora Della Sala (Vice Caporedattore), Antonietta Amato (segreteria di Redazione) Antonio Palmieri (Responsabile dell’area Web) Lucia Picardo (Area Marketing), Rosario Santitoro ( Area Commerciale). Ci sono nuovi responsabili di area, ciascuno dei quali è a capo di una redazione nelle diverse sedi dei principali Atenei Italiani: sono nuovi giovani vogliosi di essere protagonisti in un’avventura editoriale. Aumentano e si perfezionano le competenze e le professionalità di ognuno. Questo porta Controcampus ad essere una delle voci più autorevoli nel mondo accademico.Nel 2013 www.controcampus.it si aplia, il portale d'informazione universitario, diventa un network. Una nuova edizione, non più un periodico ma un quotidiano anzi un notiziario in tempo reale. Nasce il Magazine Controcampus, nascono nuovi contenuti: scuola, università, ricerca, formazione e lavoro. Nascono ulteriori piattaforme collegate alla webzine, non solo informazione ma servizi come bacheche, appunti, ricerca lavoro e anche nuovi servizi sociali.Certo le difficoltà sono state sempre in agguato ma hanno generato all’interno della redazione la consapevolezza che esse non sono altro che delle opportunità da cogliere al volo per radicare il progetto Controcampus nel mondo dell’istruzione globale, non più solo università.Controcampus diventa sempre più grande restando come sempre gratuito. Un nuovo portale, un nuovo spazio per chiunque e a prescindere dalla propria apparenza e provenienza.Sempre più verso una gestione imprenditoriale e professionale del progetto editoriale, alla ricerca di un business libero ed indipendente che possa diventare un’opportunità di lavoro per quei giovani che oggi contribuiscono e partecipano all’attività del primo portale di informazione universitaria.Sempre più verso il soddisfacimento dei bisogni dei lettori che contribuiscono con i loro feedback a rendere Controcampus un progetto sempre più attento alle esigenze di chi ogni giorno e per vari motivi vive il mondo universitario. Leggi tutto