Discrezionalità amministrativa, tecnica e merito amministrativo

Redazione Controcampus 4 Aprile 2019

Ecco cosa si intende per discrezionalità amministrativa, discrezionalità tecnica e merito amministrativo: nozioni e differenze.

L’attività della pubblica amministrazione, sia che dalla stessa derivi un provvedimento amministrativo, sia un accordo o un atto di diritto comune, è sempre finalizzata al perseguimento di uno scopo.

Quello istituzionale esplicitamente o implicitamente desumibile dalla norma istitutiva del potere in capo alla pubblica amministrazione.

I principi sui quali si fonda tale attività sono desumibili dal diritto comunitario, dalla nostra Carta Costituzionale e dalle norme primarie.

(Legge numero 241/90 che all’art. 1 indica, come criteri direttivi dell’agire pubblico, l’economicità, l’efficacia, l’imparzialità, la pubblicità e la trasparenza).

Nell’esercizio dei propri poteri, anche di tipo autoritativo, la pubblica amministrazione non può esonerarsi dal prendere in considerazione interessi delle altre pubbliche amministrazioni e dei terzi privati che possono essere lesi da tale esercizio.

Se, inizialmente, la discrezionalità amministrativa veniva identificata semplicemente nella libera scelta del mezzo ritenuto più opportuno dalla pubblica amministrazione per il raggiungimento degli obiettivi prefissati, oggi, alla luce del principio di buon andamento ed imparzialità, il concetto di discrezionalità è mutato.

Il nuovo significato da attribuire al termine prende spunto anche dal principio di proporzionalità di matrice comunitaria. La pubblica amministrazione sceglie il mezzo da utilizzare contemperando tutti gli interessi in gioco in modo da arrecare il minor pregiudizio possibile agli stessi. Il mezzo risulterà quindi idoneo, necessario e proporzionato allo scopo.

Parte della dottrina ritrova il principio comunitario di proporzionalità nel principio di ragionevolezza. Cui deve ispirarsi la pubblica amministrazione nell’esercitare i propri poteri con coerenza e logicità.

Discrezionalità amministrativa e discrezionalità tecnica: nozioni e differenze

Distinta dalla mera discrezionalità è l’attività della pubblica amministrazione caratterizzata da discrezionalità tecnica, in tal caso i margini di scelta sono individuati dalla migliore scienza da applicare al caso concreto.

Dottrina maggioritaria distingue 4 fasi per evidenziare l’esplicarsi della discrezionalità tecnica.

In prima fase la pubblica amministrazione si limita ad accertare i fatti. In una seconda ad individuare i criteri tecnico-scientifici desumibili dalle norme aventi carattere generale e indeterminato. Quindi in una terza fase compara i fatti con le norme concretizzate ed infine se i primi sono sussumibili nelle seconde applicherà il criterio tecnico-scientifico individuato nella seconda fase.

Anche se prima facie sembra possibile assimilare tali attività a quella di carattere vincolato, in realtà i presupposti sulla base dei quali la pubblica amministrazione provvede, in quel determinato modo, non sono individuati aprioristicamente dal legislatore. Ma sono frutto di una scelta tecnica dell’amministrazione. È per tale motivo che il giudice non potrà sindacare la legittimità delle scelte. Pur sempre discrezionali, della pubblica amministrazione con una cognizione che risulterebbe altrimenti estesa al merito.

Le ipotesi in cui il giudice ha giurisdizione piena e determina il contenuto del provvedimento, o addirittura, in caso di inerzia della pubblica amministrazione, emana lo stesso in luogo della pubblica amministrazione, sono espressamente previste dall’articolo 134 c.p.a. il quale testualmente recita:

Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto:

  1. a) l’attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nell’ambito del giudizio di cui al Titolo I del Libro IV;
  2. b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa;
  3. c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti e quelle previste dall’articolo 123;
  4. d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali;
  5. e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico di cui all’articolo 8 della legge 21 novembre 1962, n. 161.

Solo in questi casi, ad esempio nel giudizio di ottemperanza, il giudice può sindacare le scelte (tecniche e non) della pubblica amministrazione?

La risposta non può che essere affermativa anche alla luce del codice del processo amministrativo. In tutte le ipotesi in cui il giudice in sede di legittimità è chiamato ad esercitare una valutazione sul rapporto e non sul semplice atto, valuta la fondatezza della pretesa. Dedotta in giudizio, accertando i fatti sulla base dei quali verifica se sia concretizzabile la spettanza del bene della vita non entrando mai nel merito delle scelte amministrative.

Il sindacato del giudice amministrativo è soggetto a limiti procedurali e a limiti sostanziali

Il primo, di natura procedurale, dà rilevanza alla certezza di stabilità dei rapporti giuridici. Di conseguenza il giudice non potrà sindacare gli atti amministrativi non impugnati nei termini decadenziali prescritti.

Limiti di natura sostanziale, invece, sono desumibili dall’articolo 31 c.p.a.  Il giudice può sindacare gli atti di natura vincolata. (Per l’emanazione dei quali la pubblica amministrazione semplicemente accerta la sussistenza dei presupposti indicati dal legislatore). Quando risulta che non residuino ulteriori margini di esercizio della discrezionalità. (Ad esempio quando la pubblica amministrazione in caso di erogazione di finanziamenti pubblici si autovincola consumando la propria discrezionalità). E nelle ipotesi in cui non sono necessari adempimenti istruttori che devono essere compiuti dalla pubblica amministrazione.

Secondo un minoritario orientamento tale limite caratterizza solo il giudizio sul silenzio e la ristrettezza dei tempi che connota tale rito. Essendo stati espressamente previsti, per il rito ordinario di legittimità, i mezzi di prova e la consulenza tecnica tipici del processo civile.

In realtà il giudice nell’avvalersi della consulenza tecnica non potrà sostituire la pubblica amministrazione nell’attività istruttoria. Individuata come fase caratterizzante il procedimento amministrativo di pertinenza esclusiva della pubblica amministrazione. (Come desumibile dal principio di separazione dei poteri giurisdizionale amministrativo e legislativo).

Quanto sinora affermato non deve indurre a pensare che il giudizio sull’ atto amministrativo in sede di legittimità sia limitato alla verifica di vizi puramente formali dello stesso se frutto di attività discrezionale.

Avv Luigi Lupone sulla discrezionalità amministrativa, tecnica e merito amministrativo

Avv Luigi Lupone

Lo stesso articolo 21 Octies L. 241/90 individua tra i vizi di legittimità del provvedimento amministrativo l’eccesso di potere.

Di conseguenza, in caso di attività discrezionale, il giudice potrà valutare l’operato della pubblica amministrazione sulla base di criteri di coerenza, congruità e logicità.

Verificando che l’amministrazione abbia ottenuto i risultati, legittimamente prefissati, con il minore sacrificio possibile degli altrui interessi inevitabilmente lesi.

di Avvocato – Luigi Lupone

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La StoriaControcampus è un periodico d’informazione universitaria, tra i primi per diffusione.Ha la sua sede principale a Salerno e molte altri sedi presso i principali atenei italiani.Una rivista con la denominazione Controcampus, fondata dal ventitreenne Mario Di Stasi nel 2001, fu pubblicata per la prima volta nel Ottobre 2001 con un numero 0. Il giornale nei primi anni di attività non riuscì a mantenere una costanza di pubblicazione. Nel 2002, raggiunta una minima possibilità economica, venne registrato al Tribunale di Salerno. Nel Settembre del 2004 ne seguì la registrazione ed integrazione della testata www.controcampus.it. Dalle origini al 2004Controcampus nacque nel Settembre del 2001 quando Mario Di Stasi, allora studente della facoltà di giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Salerno, decise di fondare una rivista che offrisse la possibilità a tutti coloro che vivevano il campus campano di poter raccontare la loro vita universitaria, e ad altrettanta popolazione universitaria di conoscere notizie che li riguardassero.Il primo numero venne diffuso all’interno della sola Università di Salerno, nei corridoi, nelle aule e nei dipartimenti. Per il lancio vennero scelti i tre giorni nei quali si tenevano le elezioni universitarie per il rinnovo degli organi di rappresentanza studentesca. In quei giorni il fermento e la partecipazione alla vita universitaria era enorme, e l’idea fu proprio quella di arrivare ad un numero elevatissimo di persone. Controcampus riuscì a terminare le copie date in stampa nel giro di pochissime ore.Era un mensile. La foliazione era di 6 pagine, in due colori, stampate in 5.000 copie e ristampa di altre 5.000 copie (primo numero). Come sede del giornale fu scelto un luogo strategico, un posto che potesse essere d’aiuto a cercare fonti quanto più attendibili e giovani interessati alla scrittura ed all’ informazione universitaria. La prima redazione aveva sede presso il corridoio della facoltà di giurisprudenza, in un locale adibito in precedenza a magazzino ed allora in disuso. La redazione era quindi raccolta in un unico ambiente ed era composta da un gruppo di ragazzi, di studenti (oltre al direttore) interessati all’idea di avere uno spazio e la possibilità di informare ed essere informati. Le principali figure erano, oltre a Mario Di Stasi:Giovanni Acconciagioco, studente della facoltà di scienze della comunicazione Mario Ferrazzano, studente della facoltà di Lettere e FilosofiaIl giornale veniva fatto stampare da una tipografia esterna nei pressi della stessa università di Salerno.Nei giorni successivi alla prima distribuzione, molte furono le persone che si avvicinarono al nuovo progetto universitario, chi per cercarne una copia, chi per poter partecipare attivamente. Stava per nascere un nuovo fenomeno mai conosciuto prima, Controcampus, “il periodico d’informazione universitaria”. “L’università gratis, quello che si può dire e quello che altrimenti non si sarebbe detto”, erano questi i primi slogan con cui si presentava il periodico, quasi a farne intendere e precisare la sua intenzione di università libera e senza privilegi, informazione a 360° senza censure.Il giornale, nei primi numeri, era composto da una copertina che raccoglieva le immagini (foto) più rappresentative del mese, un sommario e, a seguire, Campus Voci, la pagina del direttore. La quarta pagina ospitava l’intervista al corpo docente e o amministrativo (il primo numero aveva l’intervista al rettore uscente G. Donsi e al rettore in carica R. Pasquino). Nelle pagine successive era possibile leggere la cronaca universitaria. A seguire uno spazio dedicato all’arte (poesia e fumettistica). I caratteri erano stampati in corpo 10.Nel Marzo del 2002 avvenne un primo essenziale cambiamento: venne creato un vero e proprio staff di lavoro, il direttore si affianca a nuove figure: un caporedattore (Donatella Masiello) una segreteria di redazione (Enrico Stolfi), redattori fissi (Antonella Pacella, Mario Bove). Il periodico cambia l’impaginato e acquista il suo colore editoriale che lo accompagnerà per tutto il percorso: il blu. Viene creata una nuova testata che vede la dicitura Controcampus per esteso e per riflesso (specchiato), a voler significare che l’informazione che appare è quella che si riflette, quello che, se non fatto sapere da Controcampus, mai si sarebbe saputo (effetto specchiato della testata). La rivista viene stampa in una tipografia diversa dalla precedente, la redazione non aveva una tipografia propria, ma veniva impaginata (un nuovo e più accattivante impaginato) da grafici interni alla redazione. Aumentarono le pagine (24 pagine poi 28 poi 32) e alcune di queste per la prima volta vengono dedicate alla pubblicità. Viene aperta una nuova sede, questa volta di due stanze.Nel Maggio 2002 la tiratura cominciò a salire, fu l’anno in cui Mario Di Stasi ed il suo staff decisero di portare il giornale in edicola ad un prezzo simbolico di € 0,50.Il periodico era cosi diventato la voce ufficiale del campus salernitano, i temi erano sempre più scottanti e di attualità. Numero dopo numero l’obbiettivo era diventato non più e soltanto quello di informare della cronaca universitaria, ma anche quello di rompere tabù. Nel puntuale editoriale del direttore si poteva ascoltare la denuncia, la critica, la voce di migliaia di giovani, in un periodo storico che cominciava a portare allo scoperto i risultati di una cattiva gestione politica e amministrativa del Paese e mostrava i primi segni di una poi calzante crisi economica, sociale ed ideologica, dove i giovani venivano sempre più messi da parte. Disabilità, corruzione, baronato, droga, sessualità: sono questi alcuni dei temi che il periodico affronta.Nel 2003 il comune di Salerno viene colto da un improvviso “terremoto” politico a causa della questione sul registro delle unioni civili, “terremoto” che addirittura provoca le dimissioni dell’assessore Piero Cardalesi, favorevole ad una battaglia di civiltà (cit. corriere). Nello stesso periodo Controcampus manda in stampa, all’insaputa dell’accaduto, un numero con all’interno un’ inchiesta sulla omosessualità intitolata “dirselo senza paura” che vede in copertina due ragazze lesbiche. Il fatto giunge subito all’attenzione del caporedattore G. Boyano del corriere del mezzogiorno. È cosi che Controcampus entra nell’attenzione dei media, prima locali e poi nazionali.Nel 2003 Mario Di Stasi avverte nell’aria segnali di cambiamento sia della società che rispetto al periodico Controcampus. Pensa allora di investire ulteriormente sul progetto, in redazione erano presenti nuove figure: Ernesto Natella, Laura Muro, Emilio C. Bertelli, Antonio Palmieri. Il periodico aumenta le pagine, (44 pagine e poi 60 pagine), è stampato interamente a colori, la testata è disegnata più piccola e posizionata al lato sinistro della prima pagina. La redazione si trasferisce in una nuova sede, presso la palazzina E.di.su del campus di Salerno, questa volta per concessione dell’allora presidente dell’E.di.su, la Professoressa Caterina Miraglia che crede in Controcampus. Nello stesso anno Controcampus per la prima volta entra nel mondo del Web e a farne da padrino è Antonio Palmieri, allora studente della facoltà di Economia, giovane brillante negli studi e nelle sue capacità web. Crea un portale su piattaforma CMS realizzato in asp.È la nascita di www.controcampus.it e l’inizio di un percorso più grande. Controcampus è conosciuto in tutti gli atenei italiani, grazie al rapporto e collaborazione che si instaura con gli uffici stampa di ogni ateneo, grazie alla distribuzione del cartaceo ed alla nuova iniziativa manageriale di aprire sedi - redazioni in tutta Italia.Nel 2004 Mario Di Stasi, Antonio Palmieri, Emilio C. Bertelli e altri redattori del periodico controcampus vengono eletti rappresentanti di facoltà. Questo non permette di sporcare l’indirizzo e linea editoriale di Controcampus, che resta libera da condizionamenti di partito, ma offre la possibilità di poter accedere a finanziamenti provenienti dalla stessa Università degli Studi di Salerno che, insieme alla pubblicità, permettono di aumentare gli investimenti del gruppo editoriale. Ciò nonostante Controcampus rispetto alla concorrenza doveva contare solamente sulle proprie forze.La forza del giornale stava nella fiducia che i lettori avevano ormai riposto nel periodico. I redattori di Controcampus diventarono 15, le redazioni nelle varie università italiane aumentavano. Tutto questo faceva si che il periodico si consolidasse, diventando punto di riferimento informativo non soltanto più dei soli studenti ma anche di docenti, personale e politici, interessati a conoscere l’informazione universitaria. Gli stessi organi dell’istruzione quali Miur e Crui intrecciavano rapporti di collaborazione con il periodico. Dal 2005 al 2009A partire dal 2005 Controcampus e www.controcampus.it ospitano delle rubriche fisse. Le principali sono:Università, la rubrica dedicata alle notizie istituzionali Uni Nord, Uni Centro e Uni Sud, rubriche dedicate alla cronaca universitariaCominciano inoltre a prender piede informazioni di taglio più leggero come il gossip che anche nel contesto universitario interessa. La redazione di Controcampus intuisce che il gossip può permettergli di aumentare il numero di lettori e fedeli e nasce cosi da controcampus anche una iniziativa che sarà poi riproposta ogni anno, Elogio alla Bellezza, un concorso di bellezza che vede protagonisti studenti, docenti e personale amministrativo.Dal 2006 al 2009 la rivista si consolida ma la difficoltà di mantenete una tiratura nazionale si fa sentire anche per forza della crisi economia che investe il settore della carta stampata. Dal 2009 ad oggiNel maggio del 2009 Mario Di Stasi, nel tentativo di voler superare qualsiasi rischio di chiusura del periodico e colto dall’interesse sempre maggiore dell’informazione sul web (web 2.0 ecc), decide di portare l’intero periodico sul web, abbandonando la produzione in stampa. Nasce un nuovo portale: www.controcampus.it su piattaforma francese Spip. Questo se da un lato presenta la forza di poter interessare e raggiungere un vastissimo pubblico (le indicizzazioni lo dimostrano), dall’altro lato presenta subito delle debolezze dovute alla cattiva programmazione dello stesso portale.Nel 2012 www.controcampus.it si rinnova totalmente, Mario Di Stasi porta con se un nuovo staff: Pasqualina Scalea (Caporedattore), Dora Della Sala (Vice Caporedattore), Antonietta Amato (segreteria di Redazione) Antonio Palmieri (Responsabile dell’area Web) Lucia Picardo (Area Marketing), Rosario Santitoro ( Area Commerciale). Ci sono nuovi responsabili di area, ciascuno dei quali è a capo di una redazione nelle diverse sedi dei principali Atenei Italiani: sono nuovi giovani vogliosi di essere protagonisti in un’avventura editoriale. Aumentano e si perfezionano le competenze e le professionalità di ognuno. Questo porta Controcampus ad essere una delle voci più autorevoli nel mondo accademico.Nel 2013 www.controcampus.it si aplia, il portale d'informazione universitario, diventa un network. Una nuova edizione, non più un periodico ma un quotidiano anzi un notiziario in tempo reale. Nasce il Magazine Controcampus, nascono nuovi contenuti: scuola, università, ricerca, formazione e lavoro. Nascono ulteriori piattaforme collegate alla webzine, non solo informazione ma servizi come bacheche, appunti, ricerca lavoro e anche nuovi servizi sociali.Certo le difficoltà sono state sempre in agguato ma hanno generato all’interno della redazione la consapevolezza che esse non sono altro che delle opportunità da cogliere al volo per radicare il progetto Controcampus nel mondo dell’istruzione globale, non più solo università.Controcampus diventa sempre più grande restando come sempre gratuito. Un nuovo portale, un nuovo spazio per chiunque e a prescindere dalla propria apparenza e provenienza.Sempre più verso una gestione imprenditoriale e professionale del progetto editoriale, alla ricerca di un business libero ed indipendente che possa diventare un’opportunità di lavoro per quei giovani che oggi contribuiscono e partecipano all’attività del primo portale di informazione universitaria.Sempre più verso il soddisfacimento dei bisogni dei lettori che contribuiscono con i loro feedback a rendere Controcampus un progetto sempre più attento alle esigenze di chi ogni giorno e per vari motivi vive il mondo universitario. Leggi tutto