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10 luglio 2012

Democrazia e/è trasparenza

È necessario ridare forza e incisività al diritto all’informazione.

Comunicazione e Relazioni con i Media

Comunicazione e Relazioni con i Media

Questa la convinzione che ha animato tra l’aprile e il maggio 2012 la nascita del FOIA, un Comitato che annovera esponenti di associazioni, giornalisti, politici e professori universitari unitisi per sensibilizzare l’opinione pubblica e richiamare l’attenzione dei legislatori sulla necessità di un’estensione del diritto di accesso agli atti della PA sul modello anglosassone (come da acronimo, appunto, il Freedom Of Information Act).

Quello che è esplicitamente negato dalla legge italiana – l. 241/1900 – costituisce la ragion d’essere della disciplina in vigore in gran parte dei paesi occidentali”, affermano. Ed è vero. La principale differenza nella disciplina dell’accesso agli atti della pubblica amministrazione riscontrabile tra Italia e altri paesi (80 circa) è proprio lo spirito stesso della legislazione: esso non rappresenta da noi la possibilità di un controllo generalizzato dell’operato della PA quanto una garanzia a tutela di posizioni soggettive individuali. Come lo stesso Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire nel 2003, il diritto d’accesso non è si articola nella prospettiva di un controllo diffuso bensì è subordinato alla possibilità di vantare una specifica posizione soggettiva, qualificata e differenziata, diretta, concreta ed attuale, nelle diverse forme del diritto soggettivo, dell’interesse legittimo e dell’interesse diffuso.

Se la campagna del FOIA è meritoria sotto molteplici aspetti, essa pecca quantomeno nell’assimilare due diritti il cui spirito è però tanto differente da potersi ritenere la coincidenza quasi unicamente nominalistica, senza considerare poi l’effetto slogan di un discorso mediatico che, come spesso accade, tende a convincere piuttosto che a spiegare. Da una parte c’è, infatti, una generica tutela garantita a chiunque nella possibilità di prendere visione di degli atti della PA; dall’altra, la scelta è stata quella di una tutela più forte riservata a chi può vantare un qualche interesse giuridicamente rilevante, e dunque dimostrabile, all’ostensione dell’atto.

Ma il problema posto è quindi l’estensione ed il rafforzamento di un diritto o, invece, l’introduzione di un nuovo diritto, con la relativa riconfigurazione di nozioni quali democrazia, informazione, istituzione, ecc.? Pare essere piuttosto una rivoluzione culturale quella che questo Comitato auspica: l’affermarsi del principio per cui la democrazia è, innanzitutto, trasparenza. Se però il principio di trasparenza è fondante nel discorso democratico, non necessariamente esso ne è il fulcro, tanto più se inteso come possibilità di controllo diffuso. La questione potrebbe inoltre essere letta come un prolungamento di quella fusione progressiva del modello nostrano della “separazione dei poteri” nel “check and balances” anglosassone (ciò che avviene ad esempio con l’introduzione di autorità indipendenti).

Vero resta che, e qui la forza retorica del discorso, l’attuale panorama sembra giustificare una diffidenza verso le istituzioni che, allora questo sì, chiede a gran voce un rafforzamento della democrazia diretta e del principio di trasparenza. Discorso condivisibile dunque fintanto che non lo si pone come un “ça va sans dire” e se ne esplicita il presupposto (una forte diffidenza verso la democrazia rappresentativa e le istituzioni). Non si tratta cioè di trasformare la disciplina italiana, dipinta nell’analisi comparativa tra i vari modelli come quasi “incivile” (con quel po’ di esterofilia che spesso caratterizza queste discussioni), quanto dell’opportunità di riformulare il principio democratico tramite l’introduzione di un nuovo diritto.

Potremmo così tradurre gli slogan di questa campagna: un tempo era parso preferibile concentrare e rafforzare il diritto di accesso in capo a quei soggetti aventi un interesse giuridicamente rilevante, e quindi dimostrabile; oggi la lettura della condizione Italiana dovrebbe invece portare a riconsiderare quel bilanciamento giuridico inizialmente operato dal legislatore nella direzione dell”introduzione di un ulteriore diritto che permetta il singolo di tutelare non solo se stesso bensì la collettività. Il dilagare dei fenomeni quali corruzione e concussione giustificherebbe la riconfigurazione del rapporto tra pubblico e privato: un ripensamento che però non ha tanto che fare con una sorta di progresso civilizzante bensì con ciò che s’intende con istituzione e quale e quanto spazio (o potere) debba questa avere in un sistema democratico.

Quanto alle preoccupazioni economiche, derivanti da una potenziale sommersione della PA da richieste immotivate, così sono state liquidate dal FOIA: “secondo la Corte dei Conti, la corruzione costa all’Italia circa 60 miliardi all’anno. Il diritto all’informazione aiuta a combattere la corruzione e quindi fa risparmiare. Negli Stati Uniti, dove la legge sul diritto all’informazione è utilizzatissima dai cittadini (nel 2011 sono state presentate più di 600.000 richieste di accesso a documenti del governo federale), il costo totale annuale per l’applicazione della legge è di circa $416 milioni annui, cioè di meno di $1,4 per ogni cittadino. A noi italiani la corruzione pubblico-privata costa 1.000 euro a testa all’anno. Anche una piccola diminuzione della corruzione ripagherebbe ampiamente i costi di applicazione della legge”.

Tolti dal bilancio dei pro e contro le questioni più “pratiche”, due in definitiva quelle che restano. La prima ha a che fare con la componente simbolica del diritto; non è difficile ipotizzare che l’introduzione di un diritto di accesso generalizzato possa costituire di per sé una riconfigurazione del principio democratico. Non bisogna poi però confondere quella che è la dimensione simbolica e culturale che l’adozione di una nuova legge assume con quella che, invece, è la sua effettiva potenzialità di tutela. E qui il secondo punto. Se nella sostanza la sola esistenza di questa possibilità vale a ridisegnare la nozione di pubblico, e dunque di democrazia, sarà solo nella realizzazione delle procedure di ostensione da parte della PA (sanzioni legate al mancato adempimento, tempi e modi, ecc.) a potersi valutare la sua effettiva valenza. Non dimentichiamo infatti che un recente orientamento giurisprudenziale ha già rafforzato questo diritto, ponendo l’accento sull’irrilevanza della natura privata o pubblica del soggetto cui è imposta l’ostensione, e che a livello di principio l‘accessibilità totale è già prevista nella normativa vigente (l.15/2009; l.150/2009; l.183/2010).

Non è allora sempre vero che, come dice il saggio, sia meglio dare regole da infrangere che non darle affatto. L’effimera illusione della trasparenza dell’operato della PA, più ancora che la negazione di un accesso diffuso agli atti della PA, giustifica il problema democratico posto da questo Comitato. Citando Erich Fromm: la democrazia può resistere alla minaccia autoritaria soltanto a patto che si trasformi, da “democrazia di spettatori passivi”, in “democrazia di partecipanti attivi”, nella quale cioè i problemi della comunità siano familiari al singolo e per lui importanti quanto le sue faccende private. Perché al di là della legislazione, e delle procedure approntabili, questa è forse la condizione principale per trasformare il mito della trasparenza in una vera forma di controllo democratico.

Selene Parigi

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